Rita Serrano*

À medida que se aproxima o fim do terceiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o balanço do período iniciado em 2023 não deveria se limitar a uma lista de obras, programas ou indicadores. É preciso analisar de onde o país partiu, o que mudou e quais desafios permanecem.

Essa discussão conduz a uma questão mais ampla: qual deve ser o papel do Estado brasileiro no desenvolvimento, na redução das desigualdades, na garantia de direitos e na relação com a sociedade?

Nos últimos anos, o Brasil experimentou orientações distintas sobre essas questões. A partir de 2023, houve uma mudança de direção em áreas como participação social, capacidade administrativa do Estado, políticas sociais, infraestrutura e política externa.

Compreender esse movimento é importante não apenas para avaliar o que foi feito, mas para discutir os caminhos do país nos próximos anos.

A retomada dos espaços de diálogo

Uma das mudanças ocorridas a partir de 2023 foi a retomada de mecanismos institucionais de participação social.

O Conselho de Desenvolvimento Econômico Social Sustentável, extinto em 2019, foi recriado com 246 integrantes de diferentes setores da sociedade. Conselhos e conferências voltaram a ocupar espaço na formulação e no acompanhamento das políticas públicas.

Mais importante do que o número de instâncias reativadas é a concepção que essa mudança expressa: participação social e gestão pública não precisam ser vistas como opostas. O diálogo pode contribuir para formular políticas, identificar conflitos e construir soluções.

Isso não significa que os instrumentos de participação funcionem sempre de maneira satisfatória. Significa, porém, uma mudança de direção: o diálogo com a sociedade voltou a ocupar lugar institucional na formulação de políticas púbicas.

O Estado voltou a ter capacidade de agir

Outra dimensão do processo iniciado em 2023 foi a recomposição da capacidade de atuação do Estado.

Nos anos anteriores, a redução de quadros, o enfraquecimento de estruturas administrativas e a perda de capacidade operacional afetaram diferentes áreas do serviço público. A retomada passou pela realização de concursos, recomposição de equipes e fortalecimento de estruturas responsáveis pela formulação, execução, fiscalização e regulação das políticas públicas.

O primeiro Concurso Público Nacional Unificado ofereceu 6.640 vagas e recebeu mais de 2,1 milhões de inscrições. A segunda edição abriu outras 3.652 vagas.

Mais importante, porém, do que discutir se o Estado deve ter mais ou menos servidores é perguntar que Estado o país precisa para enfrentar seus desafios.

Um Estado capaz de promover desenvolvimento, reduzir desigualdades, prestar serviços de qualidade e regular adequadamente a atividade econômica depende de instituições estruturadas, profissionais qualificados e capacidade de planejamento e execução.

Isso não significa defender estruturas públicas maiores por princípio. Significa reconhecer que eficiência também depende de capacidade institucional. Um Estado fragilizado pode até gastar menos em determinadas áreas, mas também pode perder condições de formular políticas, fiscalizar, investir e atender adequadamente à população.

O desafio, portanto, é construir uma administração pública eficiente, profissionalizada, tecnologicamente atualizada e capaz de responder às necessidades da sociedade.

O Brasil voltou a ocupar espaço no mundo

A política externa também mudou de orientação.

O Brasil voltou a ter presença ativa em fóruns multilaterais, presidiu o G20 em 2024 e os BRICS em 2025, sediou a COP30, em Belém, e participou da criação da Aliança Global contra a Fome e a Pobreza.

Mais do que prestígio diplomático, a política externa envolve interesses econômicos, comerciais, ambientais e estratégicos. Para um país com as dimensões do Brasil, participar dessas decisões significa também disputar espaço na definição das regras internacionais.

O desafio é transformar protagonismo diplomático em resultados permanentes para o desenvolvimento nacional.

A questão que se coloca para o futuro é se essa estratégia será mantida e aprofundada ou substituída por uma política externa de submissão aos interesses das grandes potências.

Infraestrutura, habitação e bancos públicos: reconstruir para voltar a investir

Na infraestrutura, o governo retomou o Programa de Aceleração do Crescimento e lançou o Novo PAC, com previsão de R$ 1,9 trilhão em investimentos, combinando recursos públicos, estatais, financiamentos e investimentos privados. A proposta recupera a capacidade do Estado de planejar, coordenar e induzir investimentos em áreas estratégicas.

Os bancos públicos também voltaram a ocupar papel relevante nesse processo. O BNDES ampliou o financiamento de projetos de infraestrutura e de longo prazo; a Caixa reforçou sua atuação na habitação, especialmente com a reabertura do Minha Casa, Minha Vida; o Banco do Brasil manteve presença importante no financiamento da produção agropecuária; e BASA e BNB seguiram direcionando crédito para o desenvolvimento regional.

Na habitação, o Minha Casa, Minha Vida significou não apenas ampliar o acesso à moradia, mas também reativar obras paralisadas, estimular a construção civil, gerar empregos e articular os empreendimentos com serviços urbanos e infraestrutura.

Essas iniciativas expressam uma concepção segundo a qual o Estado não substitui a iniciativa privada, mas pode induzir investimentos, coordenar esforços e atuar em áreas nas quais o mercado, sozinho, não consegue responder às necessidades econômicas e sociais.

O desafio agora é transformar essa recuperação dos investimentos em capacidade permanente de planejamento, financiamento e execução de projetos de desenvolvimento.

Proteção social: reconstruir e ampliar

É na proteção social que diferentes concepções sobre o papel do Estado aparecem de maneira mais evidente.

O Bolsa Família foi revitalizado, a política de valorização real do salário-mínimo voltou a ser aplicada e programas como Farmácia Popular e Pé-de-Meia ampliaram mecanismos de proteção de renda e acesso a direitos.

Os indicadores também registraram mudanças importantes. Dados oficiais apontam redução significativa da insegurança alimentar grave entre 2022 e 2024 e queda da pobreza nos anos seguintes.

O fundamental é reconhecer que pobreza, fome, saúde, educação e precarização do trabalho voltaram a ocupar posição central na agenda pública.

É justamente por isso que a disputa sobre o futuro não pode ser reduzida à pergunta sobre quem governará. É preciso saber qual concepção de proteção social orientará o próximo ciclo.

Reforma tributária: uma mudança estrutural

A reforma tributária aprovada em 2023 constitui outra mudança de longo alcance.

O novo sistema substitui gradualmente cinco tributos — PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS — por um modelo baseado no IBS e na CBS, com princípios de simplificação, transparência e maior racionalidade tributária. Também prevê tratamento favorecido para áreas como saúde e educação e mecanismos de devolução de tributos, o chamado cashback, para famílias de menor renda.

No Imposto de Renda, a proposta de isenção para quem recebe até R$ 5 mil mensais e redução da carga para a faixa entre R$ 5 mil e R$ 7,3 mil aponta para uma agenda de maior progressividade.

Aqui, novamente, é importante distinguir aprovação de implementação. A reforma terá de ser regulamentada e executada, e seus efeitos distributivos precisarão ser acompanhados.

Ainda assim, trata-se de uma mudança estrutural que pode alterar a relação entre tributação, renda e justiça fiscal no país.

Reconstrução não significa obra concluída

Falar em reconstrução não significa afirmar que os problemas brasileiros estejam resolvidos.

O país continua convivendo com desigualdades profundas, dificuldades fiscais, juros elevados, déficit habitacional, carências de infraestrutura, precarização do trabalho e problemas na qualidade dos serviços públicos.

A reconstrução, portanto, não pode ser confundida com conclusão

O que está em disputa nesta eleição?

É nesse contexto que o balanço do período iniciado em 2023 ganha importância.

Não se trata apenas de contar quantas obras foram realizadas, quantas vagas foram abertas ou quantas pessoas foram atendidas por programas sociais. Trata-se de avaliar qual capacidade o país recuperou para formular políticas públicas, investir, reduzir vulnerabilidades, participar das decisões internacionais e manter canais democráticos de diálogo.

O debate de 2026, portanto, envolverá também diferentes concepções sobre o Estado.

Há visões que defendem maior presença estatal na indução do desenvolvimento, na proteção social e na redução das desigualdades. Outras atribuem maior espaço ao mercado, defendem contenção da atuação estatal, propõem diferentes limites para despesas e políticas públicas e submissão a interesses do governo americano.

São escolhas que produzem consequências concretas.

O balanço dos últimos anos precisa considerar resultados, limites e problemas ainda não resolvidos. Algumas políticas produziram avanços mensuráveis; outras ainda precisam ser avaliadas em prazo mais longo; e muitos desafios estruturais permanecem.

A experiência brasileira recente também demonstra que instituições e políticas públicas podem mudar de direção. Podem ser fortalecidas, reformuladas ou reduzidas conforme as escolhas realizadas em cada período.

Por isso, mais importante do que transformar o balanço de governo em uma relação de realizações é utilizá-lo para compreender essas escolhas.

A pergunta que permanece é simples e decisiva: qual papel queremos atribuir ao Estado brasileiro no próximo ciclo de desenvolvimento?

Rita Serrano é presidente do Diap. Ex-presidente da Caixa Econômica Federal. Doutoranda em Administração.